BIZTONSÁGPOLITIKA
Nagy László
Az EU közel fél évszázados történetébõl
Magyarországon
a rendszerváltástól az európai uniós csatlakozásunkig
eltelt másfél évtized alatt jelentõs változások
történtek a társadalmi, gazdasági élet minden területén,
beleértve a fegyveres és a rendvédelmi szerveket is. Megszûnt
az évtizedekig szemben álló két katonai tömb közül
a Varsói Szerzõdés, 1999-ben hazánk a NATO, 2004. május
1-jén az Európai Unió tagja lett. Az uniós tagsággal
Magyarország régi álma teljesült, az európai közösség
tagja lett: kötelezettségekkel és
jogokkal.
A Magyar Hadtudományi Társaság fóruma a Hadtudomány
feladatkörének megfelelõen napjaink kihívásait és
az uniós tagságunkkal kapcsolatos követelményeket, elvárásokat
figyelembe véve, az alábbiakban három cikket közöl,
amelyeknek a szerzõi az EU-tagságunkkal összefüggõ
kérdéseket vizsgálják. Dr. Nagy László, az
MHTT elnöke vázlatosan áttekinti az EU történetét;
dr. Gyarmati István nagykövet A Magyar Honvédség
az Európai Unióban címû írásában választ
keres: mit jelent a tagság a honvédelem, az MH számára,
milyen legyen a honvédség, mire és hogyan készüljön
fel; dr. Bencze József, a VPOP rendészeti fõigazgatója,
a vámszolgálatok, a vámigazgatás feladatai területén
történt változásokat, és a világkereskedelem biztonságát
erõsítõ intézkedéseket mutatja be.
Ha az Európai Unióról akarunk reális képet kapni, feltétlenül említést kell tennünk elõdszervezeteirõl, köztük az 1957-ben megalakult Közös Piacról (hivatalos nevén Európai Gazdasági Közösség, EGK). Ez a szervezet létezése során több gyökeres változáson is átesett, amelyek közül feltétlenül említésre méltó az 1967-es egyesülés: közös utódszervezetté integrálódott az EGK és két másik szakirányultságú nyugat-európai intézmény, a Montánunió és az Euratom. Az utódszervezet neve: Európai Közösségek, EK.1 Ez a szervezet szinte kizárólagosan gazdasági profillal rendelkezett. Megalakulásakor hat országot tömörített tagjai sorába: a Benelux-államokat, Franciaországot, a Német Szövetségi Köztársaságot és Olaszországot. A késõbbiekben csatlakozott Dánia, Írország, Nagy-Britannia (1973), Görögország (1981), Portugália és Spanyolország (1986), így a hidegháborút követõ évekre 12-re nõtt a taglétszám.2
A következõ radikális változás az EK életében 1991 decemberében következett be, amikor a holland kisvárosban, Maastrichtban az állam- és kormányfõk határozatot fogadtak el a szervezet tevékenységi körének három pillérre helyezésérõl. Az elsõ pillér a hagyományos gazdasági együttmûködést képviselte, a második – jelen tanulmány szempontjából kiemelkedõ fontosságú – a közös kül- és biztonságpolitikát, a harmadik pedig a belügyi-igazságügyi együttmûködést, jogharmonizációt.
A Maastrichti Szerzõdés a második pillérrõl az alábbiak szerint fogalmaz: „Az Unió és tagállamai közös kül- és biztonságpolitikát határoznak meg és hajtanak végre.” (J.1. cikk 1. pont).3 „A közös kül- és biztonságpolitikának magában kell foglalnia, valamennyi, az Unió biztonságát érintõ kérdést, beleértve a közös védelmi politika formálását, amely idõvel közös védelemhez vezethet.” (J.4. cikk 2. pont).
Figyelemre méltó mozzanat, hogy a szerzõdés választ ad a „hogyan” kérdésre is, mégpedig igen kategorikus formában: „Az Unió kötelezi a Nyugat-európai Uniót – amely az Unió fejlõdésének integráns része – az Unió védelmi hatású döntéseinek, akcióinak kidolgozására és végrehajtására.”4
Tulajdonképpen ezzel az Európai Unió (EU) feladatot szab a Nyugat-európai Uniónak (NYEU, illetve angolul West European Union, WEU), egy másik, lényegében tõle független nemzetközi szervezetnek – igaz persze, hogy a NYEU minden tagja egyidejûleg tagja az Európai Uniónak is. Mindenesetre a szerzõdés aláírói tényként kezelik, hogy a NYEU az Európai Unió fejlõdésének integráns része, vagyis mintegy megelõlegezik azt a késõbbi lépést, amellyel a Nyugat-európai Unió beolvad az EU struktúrájába.
Megjegyzendõ, hogy a Maastrichti Szerzõdés – hasonlóan más integrációs dokumentumokhoz – külön cikkben szabályozza a NATO-hoz fûzõdõ kapcsolatokat: „Az Unió által követett politika nem befolyásolhatja az egyes tagállamok biztonság- és védelmi politikájának sajátosságait, tiszteletben kell tartania az egyes tagállamok NATO-ban vállalt kötelezettségeit, illetve összhangban kell lennie a NATO keretében kialakított közös védelmi és biztonságpolitikával.” (J.4. cikk 4. pont):
Az 1991 decemberében elfogadott határozatot mindegyik tagállamban népszavazásnak kellett megerõsítenie, ez Dániában csak a megismételt népszavazás során sikerült, a dánok az elsõ nekifutásra elutasították az Európai Közösségek ilyen jellegû módosítását. A ratifikációs folyamat így csak 1993-ra fejezõdött be, ettõl az idõtõl lett hivatalosan a szervezet neve Európai Unió (EU, angolul European Union).
Megítélésem szerint rendkívül bátor és elõremutató lépés volt a közös kül- és biztonságpolitika felvállalása. Annál inkább, mert a határozat szövege utalt arra, hogy ez a közös politika idõvel kiterjeszthetõ a közös védelmi politikára is, illetve perspektívában átnõhet a kollektív védelem funkciójába. Ez nem kevesebbet jelentett, mint hogy az Európai Unió lényegesen kibõvíti profilját, jelentõs funkciókat vállal át a tagországoktól, azok szuverenitásának bizonyos mértékû csorbításával. Másrészt pedig azt jelentette, hogy az EU részt követel magának a biztonsági-biztonságpolitikai kérdések megoldásából, egészen a kollektív védelemig bezárólag, vagyis utóbbi vonatkozásban egy sorba helyezi magát a NATO-val és a Nyugat-európai Unióval. Mindeddig ugyanis csupán ez a két szervezet tartozott Európában a kollektív védelemért felelõs intézmények sorába.
Az Európai Unió nem egyszerûen a NYEU mellett kívánta felvállalni a közös védelmi politikát illetve a kollektív védelmet, hanem bizonyos értelemben a Nyugat-európai Unió helyett, annak rovására (aminek racionális magyarázatát adja a felesleges párhuzamosságok elkerülésének igénye). Az elsõ lépések mindazonáltal még nem bizonyultak ennyire radikálisnak, a NYEU „felsorakozott” a Maastrichti Szerzõdés mögé, vállalva az EU (kollektív) védelmével kapcsolatos feladatok ellátását. A tagállamok képviselõi ugyanis elfogadtak egy nyilatkozatot „a WEU szerepérõl és kapcsolatairól az Európai Unióval és a NATO-val”. Ebben a nyilatkozatban nagyon tömören az alábbiakat fogalmazták meg:
„A WEU tagállamai megállapodnak egy hiteles európai biztonsági és védelmi identitás kifejlesztése és védelmi ügyekben egy nagyobb európai felelõsség szükségességérõl. A WEU integráns részét fogja alkotni az Európai Unió fejlõdési folyamatának és fokozza hozzájárulását a szolidaritáshoz a NATO-val. A tagállamok megállapodnak a WEU szerepének erõsítésérõl, hosszabb távon egy közös védelmi politikáról az Európai Unióban, ami idõvel a NATO-éval összeegyeztethetõ közös védelemhez vezethet. A WEU-t úgy fogják fejleszteni, mint az Európai Unió védelmi összetevõjét és mint a NATO európai pillére megerõsítésének eszközét.” (Bevezetés 1. és 2. pont).
Érdekes apróság, hogy a Nyugat-európai Unió nem a NATO európai pilléreként, hanem ezen pillér megerõsítésének eszközeként szerepel. Az ok eléggé prózai: ebben az idõben néhány európai NATO-tagállam (amelyek nyilvánvalóan szintén részei a pillérnek) nem tagja az EU-nak (Izland, Norvégia és Törökország), illetve a NYEU-nak (Dánia, Görögország). A köztudatban azonban a szervezet kettõs szerepvállalásával kapcsolatos megállapítás olyan formában rögzült, miszerint „a NATO európai pillére és az Európai Unió védelmi dimenziója”. Ebbéli kettõs szerepét (mondhatnánk, hogy a NATO és az Európai Unió közötti híd szerepét) jelentõs mértékben megkönnyítette, hogy tagjainak sorába csupa olyan állam tartozott, amely egyidejûleg tagja volt a másik két említett intézménynek is.5
A Nyugat-európai Unió 1954-ben jött létre a módosított Brüsszeli Szerzõdéssel, hét alapító taggal. Rendeltetése kezdettõl az európai kollektív védelem biztosítása volt, de a NATO árnyékában sohasem tûnt aktív, hatékony intézménynek. 1973-tól, Nagy-Britannia EK-tagságától kezdve még azt a funkcióját is elveszítette, hogy a britek és a kontinentális Európa közötti kapocsként mûködjön. Tetszhalotti állapotából – francia kezdeményezésre – 1984-ben ébredt új életre, fokozatosan megtestesítve az ún. európai biztonsági és védelmi identitást (azonosságtudatot).6
A hidegháborút követõen a már említett 1991-es Maastrichti Szerzõdés illetve az ahhoz kapcsolódó támogató nyilatkozat hozott új színt a NYEU életébe, továbbá 1992-ben a Bonn melletti Petersbergben elfogadott határozat arra vonatkozóan, hogy a szervezet felvállalja az új biztonságpolitikai környezetbõl fakadó újtípusú feladatokat, a válság-, illetve konfliktuskezelést. (A határozatban tételesen megfogalmazott teendõket, nevezi a szakirodalom „petersbergi feladatoknak”.) Ezzel a Nyugat-európai Unió tulajdonképpen felsorakozott a NATO mellé, amely a hidegháború befejezõdése után úgyszintén a válságkezelés felé orientálódott, továbbá az ENSZ mellé, amely ugyanebben az idõben fogalmazta meg a maga számára az ugyanezt a rendeltetést tükrözõ második generációs békemissziók feladatait.
A NYEU még bizonyos önállóságot tükrözõ feladatokra vállalkozott a jugoszláv válság idõszakában, amelyek közül kiemelésre kívánkozik a Jugoszlávia utódállamai ellen elrendelt kereskedelmi embargó betartásának ellenõrzése illetve késõbb betartatása az Adrián és a szárazföldi határokon (többek között például a Duna bajai térségében is). A késõbbiekben azonban sorsa egyre inkább az EU döntéseinek függvényévé vált.
Ezen döntések közül az egyik legfontosabb az EU Amszterdami Szerzõdése (1997), amely „nemes egyszerûséggel” beemelte a szervezet tennivalói közé a „petersbergi feladatokat”, méginkább aláhúzva ezzel a NYEU létének indokolatlanságát. A következõ lépésben (1999 decemberében Helsinkiben) döntés született a Nyugat-európai Unió fokozatos integrálásáról az EU struktúrájába, mégpedig 2002-es határidõvel. Ugyancsak Helsinkiben az EU állam- és kormányfõi már arról is határozatot hoztak, hogy 2003-ig közös európai haderõt hoznak létre 55–60 ezer fõs létszámmal. Igaz, hogy ezen haderõ kialakítása lassabban megy a vártnál és a tervezettnél, ennek ellenére már a döntéssel magával gyakorlatilag feleslegessé vált a Nyugat-európai Unió.7
Az Európai Unió a változások útján
A tizenöt tagot számláló EU a kilencvenes évek második felében ismételten szembetalálkozott azzal az alapkérdéssel, hogy melyik feladatnak adjon prioritást, a bõvítésnek vagy a mélyítésnek. Az évente több alkalommal is megrendezett csúcstalálkozókon rendre kompromisszumos válaszok születtek, minthogy az EU versenyképességének megtartásához végsõ soron mindkét feladatot meg kellett oldani.
Az EU-ban bonyolult döntéshozatali mechanizmus alakult ki, hiszen a szervezet közös elhatározását a tagországok nemzeti érdekeinek összehangolásával lehet meghozni.
Sajátos, állandóan jelentkezõ problémája az Európai Uniónak a nagy és kis államok viszonya, az aggodalom az esetleges túlsúly vagy túlreprezentáltság miatt. Valóban nagy a szórás: Németország lakossága 82,5 millió, Luxemburgé 450 ezer (Máltáé, a 2004-ben csatlakozott legkisebb országé pedig 340 ezer). Ez az aránytalanság jóval nagyobb, mint például az Egyesült Államok esetében tapasztalható. Ráadásul az EU-ban szüntelenül jelentkezik egy kettõs kompromisszum igénye két egymásnak természetszerûen ellentmondó egyenlõségi követelmény között, konkrétan a tagállamok egyenlõsége illetve az állampolgárok egyenlõsége között.
Az állam illetve az állampolgár beleszólási jogának és lehetõségének kérdése tulajdonképpen az EU jellege körül immár évtizedek óta folyó polémiában csúcsosodik ki. A vita lényege abban ragadható meg, hogy kontinensünk a nemzetek Európája legyen-e, vagy egy föderatív elveken nyugvó, a nemzetek feletti intézményeket preferáló államközösség. Mindkét álláspontnak vannak megrögzött hívei és védhetõ érvei. A valóság nyilvánvalóan a két szélsõséges nézet közötti, újra és újra kialkudott kompromisszum eredményeként alakul, bár a tendencia inkább a föderatív álláspont lassú erõsödését látszik tükrözni (miközben ez még igencsak messze van egy utópisztikus „Európai Egyesült Államok” konstrukciójától).
A döntéshozó illetve irányító szervek struktúrája az alábbiak szerint alakult ki az idõk során: Az Európai Tanács (ET) szabja meg a fõ irányokat és teendõket, az EU „csúcsszerve”, a legfelsõbb döntéshozó szerv. A tagállamok közötti – a Miniszteri Tanácsban kimunkált – kompromisszumok megkötésének fõ színtere. Tagjai az állam- és kormányfõk, akik évente több alkalommal is, általában négyszer üléseznek. Döntéseit az Európai Tanács egyedül vagy a Parlamenttel közösen hozza meg.
Az Európai Bizottság (EB, de elõfordul az EU Bizottság megnevezés is) 2004 májusáig a tagállamok által öt évre delegált 20 EU-biztos testülete, tulajdonképpen nemzetek feletti intézmény (az EU „kormánya”), amelynek elnöke az olasz Romano Prodi. A 15 tagállam közül Franciaország, Nagy-Britannia, Németország, Olaszország és Spanyolország (vagyis az öt „nagy”) jelölhet két-két biztost, a többi állam egyet-egyet. A Bizottság végzi az EU „mindennapi” munkáját, fõ tevékenysége a döntés-elõkészítés és a javaslattétel (tehát elõkészíti, végrehajtja illetve felügyeli a tagállamok döntéseit, de nem dönt helyettük). Határozatait viszont egyszerû többséggel hozza, szavazategyenlõség esetén az elnök szavazata dönt.8
A Miniszteri Tanács (MT) az Európai Unió fõ döntéshozó szerve, amely a kormányközi egyezkedés terepéül szolgál. Elnökségét félévente más-más tagállam tölti be. Határozatait minõsített többséggel hozza, de nem dönt az Európai Tanács hatáskörébe tartozó kérdésekben.
Végül az Európai Parlament (EP) szintén nemzetek feletti intézmény, amelybe a tagországok öt évre választanak képviselõket, akik pártok szerinti frakciókba tömörülve folytatják tanácskozásaikat Strasbourg székhellyel. Jelenleg a 626 fõs testületben az Európai Néppárt a legnagyobb frakció. A bõvítés után a létszám 732-re emelkedik (ebbõl 24 fogja képviselni Magyarországot).9
Tapasztalható némi bizonytalanság abban a kérdésben, hogy melyik is az Európai Unió legfõbb döntéshozó szerve, az Európai Tanács vagy a Miniszteri Tanács. A két csúcsszerv viszonyát firtató kérdésre a legtalálóbb az a meghatározás, hogy a két fórum együtt alkotja a döntéshozatal legmagasabb szintjét.
A bõvítés illetve mélyítés körüli vita keretében a Nizzában 2000 decemberében tartott csúcstalálkozón végre olyan döntés született, amely egyszerre látszott megoldani a kettõs feladatot: a részvevõk elfogadták azokat az intézményi reformokat, amelyek lehetõvé tették jelentõs számú ország egyidejû meghívását a mûködõképesség fenntartásának biztosításával.
Az Európai Unió életét és jövõjét jelentõsen befolyásoló fórum, az alkotmányozó konvent azt a feladatot kapta, hogy dolgozza ki és 2003 júniusában terjessze az EU csúcsértekezletének részvevõi elé az Unió alkotmányának tervezetét, amelyet majdnem másfél éves munkával teljesített. Az alkotmánytervezet 2004. június 18-án elfogadásra került, a remélt áttörés azonban végül is elmaradt. A kormányközi konferenciát lezáró brüsszeli csúcsértekezlet 2003. december közepén lényegében kudarccal ért véget.
Persze az EU-nak az alkotmányon kívül is van éppen elég megoldatlan problémája. Ezek közül kiemelésre kívánkozik az Unió biztonsági-biztonságpolitikai szerepvállalása körüli ellentmondásos helyzet, továbbá az Európai Unió és a NATO között ennek kapcsán kialakult viszony, és még inkább az Európa és az Egyesült Államok közötti kapcsolatok állapota.
Az európai biztonságpolitika
A már említett Maastrichti Szerzõdés második pillérét a közös kül- és biztonságpolitika képezte (egyre inkább beleértve a közös védelmi politikát is). A tagországok a kilencvenes években viszonylagos egyetértésben munkálkodtak ezen közös politika megfogalmazásán, kidolgozásán és megvalósításán.
Az Európai Unió közös kül- és biztonságpolitikája azonban ma még egyáltalán nem nevezhetõ közösnek, sokkal inkább illik rá a „koordinált” jelzõ. Mindenekelõtt arról van szó, hogy a maastrichti elhatározásoktól függetlenül tulajdonképpen minden tagállam megtartotta saját döntési hatáskörében a külpolitika (és méginkább a biztonság- és védelmi politika) alakítását. Igaz ugyan, hogy az Unió létrehozta a közös kül- és biztonságpolitika felelõsének (koordinátorának) posztját, de azért a posztra megválasztott Javier Solananak, a NATO korábbi fõtitkárának messze nincsenek egy külügy- vagy védelmi miniszterével összevethetõ jogosítványai.
A jugoszláv válság egymást követõ szakaszai rámutattak a közös európai kül- és biztonságpolitikai álláspont hiányára, de arra is, hogy milyen nagy szükség van az egyeztetett biztonságpolitikai elképzelésekre (nem kevésbé pedig arra, hogy ezek hiányában milyen végzetesen rá van utalva Európa az Egyesült Államokra).
Fokozatosan kialakult az a meggyõzõdés is, hogy katonai erõ nélkül amúgy sem lenne súlya egy közös külpolitikának. Bizonyos fokig pedig a jugoszláv válság tapasztalatainak is betudható, hogy 1999 decemberében, a Helsinkiben tartott csúcstalálkozón döntés született az Európai Unió közös haderejének megteremtésérõl. Ezt a haderõt az EU tagállamai egyértelmûen az európai kontinensen, illetve annak közvetlen környezetében kirobbanó válsághelyzetek kezelésére szánták, egyidejûleg bevethetõ létszámát 55–60 ezer fõben határozták meg azzal, hogy három váltásban legyen képes feladatainak ellátására (az összlétszám tehát mintegy 170–180 ezret tehet ki).10 A készenléti szint elérését a helsinki csúcs 2003-ban jelölte meg, azóta ezt a határidõt 2006-ra módosították.
Az Európai Unió kezdettõl igen rugalmasan kezelte a közös haderõ összetételének kérdését: lehetõvé tették a csatlakozni kívánó országoknak – így Magyarországnak – is, hogy felajánlásokat tegyenek és ezzel hozzájáruljanak az eurohadsereg mielõbbi feltöltéséhez. Hazánk egy zászlóaljat és egy Mistrál csapatlégvédelmi alegységet ajánlott fel.11 Mindazonáltal a kontingens megformálása sok nehézségbe ütközött, a felajánlott erõk minõségét több kritika is érte.
Az eurohaderõ azonban már nem csupán papíron létezik. Az Unió barcelonai csúcsértekezletén (2002. március) elvi megállapodás született arról, hogy az EU átveszi a NATO-tól a békefenntartó tevékenységet Macedóniában (miután utóbbi erre hivatalosan felkérte az Európai Uniót). Ez 2002 végén meg is történt, tehát a közös európai katonai erõ átesett a tûzkeresztségen. Igaz, közös EU–NATO katonai parancsnokság mûködik, de az irányítás az Európai Unió feladata.12 A tervek szerint egyébként az Unió 2004 folyamán átveszi a boszniai missziót is.
Az uniós biztonságpolitikai elképzelések azonban fordulóponthoz érkeztek, megbicsaklottak annak a vitának a kapcsán, amely 2003 elején bontakozott ki az Egyesült Államok Irak-politikájával összefüggésben.
Irak kérdésében az EU két táborra szakadt. A francia–német vonal mellett sorakozott fel Belgium, Luxemburg, Ausztria, Görögország, míg a brit–spanyol álláspontot támogatta Olaszország, Hollandia, Dánia. Az ingadozó tagországok léte nem változtatott azon a tényen, hogy a közös kül- és biztonságpolitika intézménye egyszerûen csõdöt mondott. Az események határozottan az elkülönülés irányába mutattak.
Már a Szaddam Huszein rezsimje elleni támadás megindítása után, de még az emlékezetes Bush-bejelentés elõtt, 2003. április 29-én Brüsszelben francia–német–belga–luxemburgi különcsúcsot tartottak. 13 Az értekezlet javasolta a NATO-tól független – önálló katonai akció végrehajtására is képes – európai haderõ létrehozását 2004-ig, a jelenleg is létezõ francia–német hadtestre alapozva.14 Ugyancsak javaslat született közös katonai-védelmi tervezõhivatal (hadmûveleti parancsnokság) felállítására Brüsszel Tervuren nevû negyedében, nem messze a NATO központjától. Az elképzelés egyrészt megbontotta az Európai Unió amúgy is töredezett egységét, másrészt szellemében is ellentmondott az EU és a NATO együttmûködésére épülõ ún. CJTF-koncepciónak (amely nem függetlenítette volna az európai akciókat a NATO-tól). Kirajzolódott a különálló csoportokra bomlás veszélye.15
Aligha kell magyarázni, hogy a különutas kezdeményezés alapjaiban ingatta meg a közös kül- és biztonságpolitika kapcsán annak idején megfogalmazott közös védelmi politika hitelét. (Ugyanakkor egyértelmûen Amerika-ellenes éllel bírt.)
Az ebben az idõben ülésezõ alkotmányozó konvent a maga módján reagált a biztonsági-védelmi kezdeményezésre: belefoglalta az alkotmány tervezetébe a megerõsített együttmûködés fogalmát (utalva az eltérõ sebességre), külön is megfogalmazva és strukturált együttmûködésnek nevezve a biztonságpolitikai kérdésekben jelentkezõ eltérõ elképzelések lehetõségét, létjogosultságát. Az alkotmány tervezetében a strukturált védelmi együttmûködés nyitott klubként szerepelt – a közös valuta vagy a Schengeni egyezmény mintájára –, a felvételi követelményekrõl külön melléklet intézkedett.
A 2003 októberében kezdõdött kormányközi konferencia nem tudott egyértelmû álláspontot kialakítani a megerõsített (strukturált) együttmûködés jogáról. Pontosabban magát a lehetõséget biztosítani kívánta azon tagállamoknak, amelyek – a „lemaradókat” nem bevárva – intenzívebben kívánnának elõrelépni az integráció valamely területén. A vita azon kérdés körül kulminált, hogy a tagállamok legalább harmadának, vagy legalább felének részvétele jogosítson fel a különutas elhatározásokra.16
Napjainkban tovább folyik a kötélhúzás, hogy egyáltalán megengedhetõ-e a két- vagy esetleg többsebességû, „változó geometriájú” Európai Unió képének felvázolása, elfogadható-e egy – minden integrációs területen élen járó – „mag-Európa” kialakulása, az elsõ- és másodosztályú tagállamok kategóriájának „bevezetése”.
Ami a francia–német–belga–luxemburgi kezdeményezést illeti, az viszonylag rövid életûnek bizonyult és végül nem okozott helyrehozhatatlan károkat (bár okozhatott volna). Tulajdonképpen a britek mentették meg a helyzetet, akik eleinte ugyan harsányan bírálták az ötletet annak Amerika-ellenes lényege miatt, késõbb azonban kapcsolatba léptek a „másik” féllel. Vállalva Washington kezdeti rosszallását, London csatlakozott az európai szerepvállalás gondolatához, azonnal fel is hígítva azt.
Az élek tompításában partnerek voltak a korábbi kezdeményezõk is, lépésrõl lépésre visszatáncolva az eredeti elképzelésektõl. 2003 novemberében már meg is született a brit–francia–német egyetértés: az állandó, önálló, „uniós” katonai tervezõ csoportot Mons-ba, a NATO-fõhadiszállására telepítik. Ugyanakkor az EU megerõsíti a brüsszeli székhelyén mûködõ stratégiai tervezõ csoportját, amely önálló „európai” katonai mûveleteket is megtervezhet.
Végsõ soron az európaiak biztonsági szövetkezése három területet fog át: technikai (fejlesztési és beszerzési ügynökség), politikai (közös kül- és biztonságpolitika) és katonai szintet (hivatalosan is lesz fóruma a védelmi minisztereknek).17 Az EU védelmi és külügyminiszterei meg is állapodtak az Európai Védelmi Ügynökség létrehozásáról, amelynek rendeltetése a védelmi fejlesztések és beszerzések összehangolása.
Idõközben azonban – szinte az európai védelmi politika megítélése kapcsán kialakult kötélhúzástól függetlenül – 2003 júniusában, a Thesszalonikiben megtartott csúcsértekezleten az Európai Unió vezetõi elfogadták a biztonságpolitikai stratégiát. A dokumentum három fõ területen fogalmazza meg a tagállamok egyeztetett állásfoglalását: áttekinti az Európára leselkedõ veszélyeket (terrorizmus, tömegpusztító fegyverek stb.), a veszélyekre való reagálás módjait illetve a hosszabb távú stratégiai célokat.
A dokumentumban megfogalmazott nézetrendszer sok vonatkozásban hozzáidomul az Egyesült Államok elképzeléseihez, többek között a terrorizmus veszélyességének kiemelt kezelésével. Még ennél is jobban alkalmazkodik az európai stílus az amerikaihoz a reagálás módjának meghatározásakor (egyértelmûen Irakra célozva): ha a tömegpusztító fegyverek problémájának kezelésére irányuló diplomáciai erõfeszítések nem vezetnek sikerre, akkor – végsõ eszközként – sor kerülhet az erõ alkalmazására. A stratégia még a „megelõzõ akciók” fogalmát is bevezeti (szelektív szankciókra, szállítmányok tilalmára utalva), mindazonáltal kerüli a megelõzõ háború vagy a preventív csapás kifejezéseket. És ami a leglényegesebb, az erõ alkalmazását szigorúan az ENSZ BT felhatalmazásához köti.18
Nagy könnyelmûség lenne azonban azt állítani, hogy a fentiekben említett döntésekkel pont került az Európai Unió és az Egyesült Államok, az Európai Unió és az Észak-atlanti Szövetség közötti vita végére. Jelentõs problémák várnak még megoldásra, amelyek végsõ soron egyetlen alapvetõ kérdésben foglalhatóak össze: kinek a kezében legyen a döntés a biztonságpolitikai, katonai ügyekben?
Mindezzel együtt is kétségbevonhatatlan az Európai Unió elõrelépése, fejlõdése. A létezõ problémák nem akadályozzák a kibõvítés folyamatát, amely a jelek szerint – a mélyítés lépései mellett – markánsan meghatározza az EU arculatát a 21. század elsõ évtizedében.
A kibõvítéssel kapcsolatban mindenki azt a tényt tartja számon, hogy a tíz meghívott ország 2004-ben csatlakozott, Románia és Bulgária pedig valószínûleg 2007-ben csatlakozik az Unióhoz. Törökország neve is felkerült már a várólistára, legalábbis abban az értelemben, hogy 2004 végén az EU megjelöli a csatlakozási tárgyalások megkezdésének idõpontját. Hajlamosak vagyunk viszont elfeledkezni arról, hogy még Nyugat-Európában is vannak potenciális jelöltek.
A Schengeni megállapodás kapcsán már említettem azt a furcsa helyzetet, hogy Norvégia és Izland – bár nem tagjai az Uniónak – csatlakoztak ehhez az uniós rendszerhez. Közülük jelenleg Norvégiáról azt lehet tudni, hogy jelentõsen nõtt a belépés támogatottsága a lakosság körében: 2003 júliusában 52% egyetértett a belépés célszerûségével, és csak 31% állította az ellenkezõjét. Döntés valószínûleg a 2005-ben esedékes parlamenti választások után várható.19
A kibõvítési folyamat feltérképezéséhez még egy – jóval konkrétabb – adalék áll rendelkezésünkre: az EU 2003 júniusában Thesszalonikiben tartott csúcsértekezletén megfogalmazódott egy olyan állásfoglalás, hogy a Nyugat-Balkán (Albánia, Bosznia-Hercegovina, Horvátország, Macedónia, Szerbia-Montenegró) integrálására mintegy 10–12 év távlatában kerülhet sor. Ebbõl a megállapításból egy nagyon fontos következtetés adódik, hiszen rávilágít az Unió határozott szándékára, hogy a teljes balkáni térséget magába integrálja, és ezzel válságövezet-jellegét megszüntesse. Másrészt viszont nagyon valószínû, hogy a térség integrálása erõsen elnyújtott folyamatként megy majd végbe, Horvátország például sokkal hamarabb csatlakozhat az Unióhoz, mint a többiek.
A ma rendelkezésre álló információk szerint tehát az Európai Unió bõvítési elképzeléseiben a Balkán prioritást élvez a szovjet utódállamokkal (például Ukrajnával, Moldovával) szemben, amelyek egyébként szintén reménykednek az integráció lehetõségében. Mi több, ebben reménykedik Oroszország is. Moszkva minden eszközt megragad a kapcsolatok szorosabbra fûzésére. Csupán a példa kedvéért említem, hogy rendszeresen megszervezésre kerülnek az orosz–európai (Oroszország és az Európai Unió közötti) csúcstalálkozók. Ezek sorában 2003. június 1-jén Putyin elnök Szentpéterváron találkozott uniós partnereivel, ahol megfogalmazták távlati célként egy közös gazdasági térség létrehozását.20
Igaz, az EU a közös gazdasági teret nemcsak Oroszországgal, hanem általában a szovjet utódállamokkal képzeli el, sõt – a „tágabb” vagy „szélesebb” Európa koncepciójának keretében – a mediterrán térség, Észak-Afrika államaival is. Ez a kapcsolati rendszer azonban ma még nem tartozik az integrációs tervek.
Visszatérve az aktuális kibõvítés kérdéséhez, érdemes külön figyelmet szentelni Ciprus helyzetének, amely a tíz meghívott ország között rendkívüli esetnek számít. A szigetország csatlakozása ugyanis régóta eldöntött kérdés, nyitva csupán az a – nem teljesen mellékes – részletkérdés maradt, hogy a sziget egésze, vagy csak a nagyobbik déli rész, a görög övezet válik EU-tagországgá.
Az 1974 óta megosztott Ciprus egységének helyreállítása valószínûvé vált a Ciprusi Török Köztársaság koalíciós kormányának megalakulásával 2004 januárjának közepén: a koalíciót alkotó politikai erõk támogatták az uniós integrációt. Ráadásul Ankara is megvonta támogatását a függetlenség-párti Denktas elnöktõl, minthogy a szigetország egységének helyreállításával (és az újraegyesült ország felvételével az Európai Unióba) megnyílt volna az út a tárgyalások elõtt Törökország csatlakozásáról is.
Törökországnak 2004 decemberéig teljesítenie kell az ún. koppenhágai kritériumokat, tehát az Unió által megkövetelt demokratikus reformokat (most készül például a vallási és etnikai kisebbségek jogait biztosító törvény).21 A ciprusi válság megoldása fontos török érdek lett, bár nem koppenhágai feltétel. A sziget megosztottságának megszüntetésével, a csupán Ankara által elismert Ciprusi Török Köztársaság beolvadásával Törökország visszavonhatná 30 ezer katonáját a szigetrõl.22
A ciprusi kibontakozás nemcsak az európai integrációt lendítené elõre, hanem egyúttal véget vetne az egyik legrégebben létezõ válságnak is, hiszen a szigeten immár harminc éve, 1974 óta állomásoznak ENSZ-csapatok (kötelékükben magyar békefenntartókkal), hogy a „zöld vonal” mentén elválasszák a két közösséget, megakadályozzák a fegyveres villongások kiújulását.23
1 Az integráció (angol elnevezéssel European Communities, EC) a Római Szerzõdéssel jött létre. (vissza)
2 Ebben az idõben született az EK szimbóluma, a kék alapon kört alkotó 12 sárga csillag, amelyek száma a taglétszámtól függetlenül nem változik. (vissza)
3 Angolul: Comon Foreign and Security Policy, CFSP. (vissza)
4 Lásd részletesebben: Láng Péter: Egy szervezet négy évtizede. A WEU rövid története, 1954–1993. (in: Dunay Pál, Gazdag Ferenc szerk.: Nyugat-európai Unió, Budapest, 1994) (vissza)
5 A tagnévsor: Franciaország, a Benelux-államok, Németország (az újraegyesítés után is NSZK néven), Olaszország, Nagy-Britannia, Portugália, Spanyolország, 1992-tõl. (vissza)
6 Angolul: European Security and Defence Identity, ESDI. (vissza)
7 Nem feledkezhetünk meg arról a tényrõl, hogy az 1954-ben megkötött szerzõdés a Nyugat-európai Unió létrehozásáról 50 évre szólt. (vissza)
8 Izgalmas kérdés az új tagállamok biztosainak kijelölése: májustól novemberig „betanulnak” a jelenlegi biztosok mellett, majd – amennyiben a megválasztandó új elnök is elfogadja személyüket – megkezdik „tényleges” ötéves szolgálatukat. Az EB létszáma átmenetileg 30-ra módosult, novembertõl azonban minden tagállam egy biztost fog delegálni (összesen 25). (vissza)
9 Az Európai Parlamentbe egységesen 2004. június 10-e és 13-a között – öt évre szóló mandátummal – választják meg képviselõiket a tagországok állampolgárai. (vissza)
10 Megítélésem szerint a létszám meghatározásakor az IFOR illetve a KFOR kezdeti létszámából indultak ki, ami arra is utal, hogy a közös haderõt egy boszniai vagy koszovói típusú válság kezelésére kívánták alkalmassá tenni. (vissza)
11 Szenes Zoltán vezérkari fõnök nyilatkozata. (Népszabadság, 2003. november 7.) (vissza)
12 Magyarország negyven fõvel járul hozzá a misszióhoz. Az összlétszám mintegy félezer fõ. (Népszabadság, 2003. augusztus 29.) (vissza)
13 Mint emlékezetes, Bush amerikai elnök 2003. május elsején jelentette be hivatalosan, hogy Irakban véget értek a jelentõsebb hadmûveletek. (vissza)
14 Az ún. Eurohadtestet (Eurocorps) francia–német kezdeményezésre hozták létre a nyolcvanas évek végén, késõbb csatlakoztak hozzá belga, luxemburgi és spanyol alegységek is. A hadtestet szükség esetén – a jelenlegi szabályozás szerint – NATO-parancsnokság alárendeltségébe utalhatják. (vissza)
15 Lásd többek között a Népszabadság 2003. március 26-i, április 30-i, szeptember 19-i számait. (vissza)
16 Magyarország határozottan kiállt a gyorsabb haladás lehetõsége mellett, de csak a tagállamok legalább felének bekapcsolódása esetén. (vissza)
17 Népszabadság, 2003. november 29. (vissza)
18 Lásd többek között: Népszabadság, 2003. július 23. A Financial Times szerint az EU vezetõi megpróbálták meggyõzni Washingtont, hogy az amerikai seriff mellett el tudják játszani a seriffhelyettes szerepét. (vissza)
19 HVG, 2003. július 12. (vissza)
20 Népszabadság, 2003. június 2. (vissza)
21 Azért eddig a határidõig, mert az EU ígéretet tett, hogy 2004 decemberében választ ad arra a kérdésre, mikor kezdõdnek meg a tényleges csatlakozási tárgyalások Törökországgal. (vissza)
22 Népszabadság, 2004. január 17. (vissza)
23 Az Európai Unió kibõvítésével összefüggésben a sziget két közössége áprilisban tartott népszavazást az együttes belépésrõl, sajnos a görög közösség ezt elutasította. Ennek következtében csupán a sziget déli, nemzetközileg elismert görög része vált az EU tagjává. (vissza)